蔡开明等：简析美国发布的针对中国及俄罗斯联网车辆最终规则

发布时间: 2025-04-04 01:44:54

作者: 伟德最新官网

  美国政府认为，在汽车技术快速的提升的背景下，现代汽车内集成的众多硬件和软件系统，在提高便利性的同时，也导致所谓的“恶意行为者”和“外国对手”可能利用漏洞，对美国的关键基础设施、数据安全和广泛的国家安全造成威胁，从而对美国国家安全构成不当或不可接受的风险。

  基于此，美国商务部工业与安全局（BIS）在2024年3月1日发布的《联网车辆拟议规则预先制定通知》[1]及2024年9月26日发布的《拟议规则制定通知》（“NPRM”）[2]征求意见情况的基础上，美东时间2025年1月14日，BIS发布一项最终规则《保障信息和通信技术和服务供应链：联网车辆》（以下简称“最终规则”）[3]，禁止某些涉及中、俄特定类型硬件和软件的联网汽车（Connected vehicle）进口至美国，或者在美国境内销售，包括单独销售此类硬件和软件的交易。该最终规则将于在《联邦公报》公布之日起60日内生效。根据最终规则，除非另行授权，禁止：（1）进口商知悉地将特定车辆连接系统（VCS）硬件进口至美国；（2）联网车辆制造商知悉地将包含了特定软件（Covered software）的联网汽车进口至美国；（3）联网车辆制造商知悉地在美国销售包含了特定软件的完整联网车辆（Complete connected vehicle）。此类特定VCS硬件和特定软件是由中国、俄罗斯拥有、控制，或者受其管辖或者指示的主体设计、开发、制造或者供应。

  此外，最终规则还禁止由中国、俄罗斯拥有、控制，或者受其管辖或者指示的联网车辆制造商知悉地销售包含特定VCS硬件或者特定软件的完整联网车辆，无论此类VCS硬件或者特定软件是否由中国、俄罗斯拥有、控制，或者受其管辖或者指示的主体设计、开发、制造或者供应。

  最终规则设置了三种合规机制，包括：（1）符合性声明（Declaration of Conformity）：特定进口商和制造商在进口或者销售包含特定VCS硬件或者特定软件的联网汽车或者VCS硬件时，此类主体应提交符合性声明，表明未参与任何被禁止的交易。（2）在满足一定条件的情况下，VCS硬件进口商和/或制造商可以适用一般授权（General Authorization）和特别授权（Specific Authorization）：一般授权将在交易足以降低相关风险时授予，该类授权将会在BIS网站和《联邦公报》上公开发布，使用一般授权的实体应当持续监控VCS硬件或者联网汽车的详细情况，以确保符合授权条件。对某些不满足一般授权条件但又希望从事被禁止交易的VCS硬件进口商或联网汽车制造商，其可能被BIS授予特别授权。BIS将对交易是否适用授权进行严格的风险评估，且此类授权可能会附加缓解措施。

  另外，最终规则还规定了基于车型年份（Model Year）和交易类型的豁免，具体而言包括：（1）软件相关禁令将自2027年车型年份生效。（2）硬件相关禁令：对于有车型年份的车辆，自2030年车型年份生效；对于没有车型年份的车辆，将自2029年1月1日生效。（3）对某些与中、俄有密切联系的联网车辆制造商，禁令将自2027年车型年份生效。

  团队针对NPRM的分析和研究详见《大成研究 蔡开明等：美国供应链安全审查——拟禁止采购涉及中、俄的网联车软硬件》

  根据NPRM对联网车辆的定义，联网车辆是指由机械动力驱动或牵引，大多数都用在公共街道、道路和高速公路的车辆，其集成了车载联网硬件与汽车软件系统，以通过专用短距离通信、蜂窝电信连接、卫星通信或其他无线频谱连接与任何其他网络或设备做通信。仅在轨道上运行的车辆不包括在本定义中。

  在最终规则中，BIS针对联网车辆的定义新增了一项排除规则，即车辆总重量额定值超过4,536公斤（10,000磅）的联网车辆不包括在对联网车辆的定义中。这一针对车辆总重量额定值的限制与其他政府机构（包括联邦汽车运输安全管理局）和行业对乘用车和商用车的定义中所包含的重量描述一致。

  BIS将商用车辆排除在本次制定的最终规则之外并不意味着BIS认为商用车辆带来的国家安全风险较低从而无需受到管控，而是认为对商用车辆需要制定更具针对性的规则。BIS预计将在未来几个月内另行颁布针对商用车辆的规则。

  根据BIS的说明，摩托车将受制于本次制定的最终规则，而以下几类车辆或交易不受制于本最终规则：（1）电动滑板车；（2）电瓶车；（3）车辆总重量额定值低于4,536公斤（10,000磅）的车辆（通常为商用车辆）；（4）仅在轨道上运行的车辆；及（5）并非用于集成至联网车辆中的、与CS和VCSH相关的交易。此外，BIS还提到，其未来可能会考虑为休闲娱乐车辆（recreational vehicles，RVs）授予一般授权。

  （c）在完整联网车辆上集成ADS（自动驾驶系统，Automated Driving Systems）软件，以在美国销售。

  此外，根据最终规则的定义，如果在联网车辆制造商进口联网车辆时VCS硬件已被安装在联网车辆上，则联网车辆制造商也可能是VCS硬件进口商。

  区别于NPRM，BIS在最终规则中着重强调了“在美国销售”的前提，并新增了（c）情形。BIS做这一修订的目的是将从第三方购买完整（且合规）的联网车辆并将其专有的ADS集成至此类车辆上以实现无人驾驶的实体囊括到最终规则的管辖范围内，同时明确只有意图在美国境内销售（而非出口或向美国境外销售）车辆的情形将落入最终规则的管辖范围内。

  BIS举例提到，一个美国主体从美国联网车辆制造商处购买完整联网车辆（即使这些车辆不包含中国或俄罗斯的VCS硬件或ADS软件）并将其自有的ADS软件集成到车辆的行为将被视为是开展制造作业，并将根据最终规则的定义被明确认定为是联网车辆制造商。如果该美国主体是由中国或俄罗斯拥有、控制或受其管辖或指导的实体，则其在美国销售这些车辆（包括将这些车辆转让用于商业运营）需要获得特别授权。

  在最终规则中，涵盖软件是指基于软件的组件，包括应用程序、中间件和系统软件，其中存在外国利益，由一个或多个项目的主要处理单元执行以直接实现车辆层面的VCS或ADS的功能。涵盖软件不包括固件，固件的特征是专门为硬件设备编程的软件，其最大的目的是直接控制、配置和与该硬件设备通信。涵盖软件也不包括开放源代码软件，开放源代码软件的特征是其人类可读的源代码可以完整地供此类软件的用户使用、研究、重用、修改、增强和再分发，除非该开放源代码软件已被根据专有目的修改且没有被重新分发或共享。涵盖软件也不包括在2026年3月17日之前被设计、开发、制造或供应的软件子组件，只要这些软件子组件不在2026年3月17日之后由外国对手拥有、控制或受其管辖或指示的实体维护、增强或以其他方式更改。

  其一，明确涵盖软件包括应用程序、中间件和系统软件（同时依然排除固件）。BIS认为涵盖软件应当包括操作系统和中间件功能软件，因为如果操作系统或中间件功能中的任何一个受损，则其产生的应用程序将无法安全执行。因此，只要所讨论的软件是由相应系统的主要处理单元执行的应用程序、操作系统或中间件，其就很可能属于涵盖软件。

  其二，针对开源软件的豁免情形进行了少量修订。BIS重点强调以下两种情形不属于可排除最终规则适用的开源软件，具体包括（1）标榜自己是“开源的”、但不公开分享其源代码或完整的训练数据的大型语言模型或神经网络，因为这并不符合开源软件的普遍定义；（2）如果在开源许可证的限制之外修改开源产品并且不共享，则其最终产品/成果在定义上也不是开源的。然而，利用开源产品的应用程序编程接口集成到现有代码库中、在开源许可条款允许的范围内进行定制，或者选择开源产品的模块化部分而排除别的部分这三种做法仍可落入开源软件豁免情形的范畴内。

  其三，新增有关遗留代码（legacy code）的例外情形，即在最终规则生效之日起一年内设计、开发或提供的所有代码将不属于涵盖软件。通过提供为期一年的过渡期，BIS允许受监管实体在此期间转移其知识产权以及组织内部开发和维护相关代码的职责，以符合涵盖软件禁令的相关要求。

  此外，BIS建议在识别软件是否属于涵盖软件时，兼顾软件的功能特征以及用于指代该软件的通用行业术语。例如，在合理、可靠地确定软件子组件是否属于涵盖软件时，相关实体应参考产品的架构，基于行业实践中对AUTOSAR软件组件定义或ISO 26262指南等既定方法的使用，评估软件子组件是否通常被视为“应用”级软件。当存在不确定性时，实体应考虑可执行文件是否由主处理器（例如，中央处理单元，图形处理单元）处理，或者软件是否由外围微控制器执行。如果主处理器不执行该软件，并且该软件不会被AUTOSAR等行业标准归类为应用软件，则该软件不太可能属于涵盖软件。

  根据最终规则，车辆连接系统（VCS）是指安装在完整联网车辆之内或之上的硬件或软件项目，其可直接实现频率超过450兆赫的射频通信的传输、接收、转换或处理功能。VCS不包括带有以下专有功能的硬件或软件项目：

  （a）实现汽车传感（如激光雷达、雷达、视频、超宽带）的传输、接收、转换或处理；

  （b）进行超宽带通信的传输、接收、转换或处理以直接实现车辆物理访问（例如，电子钥匙扣，key fobs）；

  （c）能够接收、转换或处理单向无线电频段（例如，全球导航卫星系统（GNSS）、卫星无线电、AM/FM无线电）；或

  相较于NPRM，最终规则主要新增了以上四项例外情形。这四项例外情形是参考BIS收到的评论和建议添加的，最大的目的在于排除特定的低风险使用场景（例如实现车辆访问和用户身份验证的功能），并为行业提供更大的灵活性。此外，BIS将定义中的“支持”替换为“直接实现”，以便无需再在定义中另行明示排除车辆内部通信或仅与VCS交换数据的系统这两种应用场景。

  根据最终规则的定义，VCS硬件是指由软件启用或可编程的组件，如果该组件直接启用VCS的功能并直接连接到VCS，或是直接启用VCS功能的物项的一部分，包括但不限于：微控制器、微型计算机或模块、片上系统、网络或远程信息处理单元、蜂窝调制解调器/模块、Wi-Fi微控制器或模块、蓝牙微控制器或模块、卫星通信系统、其他无线通信微控制器或模块、外部天线、数字信号处理器和现场可编程门阵列。VCS硬件不包括对VCS硬件的通信功能没有贡献的组件（例如，支架、紧固件、塑料和无源电子器件、二极管、场效应晶体管和双极结晶体管）。

  BIS将以下物项排除在VCS硬件的定义之外：（1）汽车雷达，因为汽车雷达对安全至关重要且其无法独立于车辆进行通信；（2）雷达硬件，因为其基本功能是传感而不是通信；及（3）移动电话/手机。

  此外，BIS认为售后设备可能会为商业行业带来特别的担忧和风险，针对此类担忧和风险，BIS强调直接实现VCS功能的售后设备将落入VCS硬件禁令的范畴，同时，BIS未来将考虑在针对商用联网车辆制定单独的、量身定做的规则中纳入售后设备的相关规定以应对这一重大威胁。BIS特别指出，VCS硬件包括未被包含在在售完整联网车辆中、但之后会被集成到车辆中以执行VCS功能的售后市场设备；相反，VCS硬件不包括基本功能不是实现车辆连接的售后设备。例如，与联网车辆配对的移动电话不被视为售后VCS硬件，因为车辆连接不是该设备的主要预期功能。

  BIS再次强调，在特定情况下，VCS硬件进口商可从事被禁止的交易：（1）VCS硬件与车型年份无关，且在2029年1月1日之前进口；或者（2）VCS硬件与2030年之前的车型年份有关，VCS硬件作为2030年的车型年份的联网车辆组件而被进口。该豁免及于为维修和保修2030年之前的车型年份的联网车辆而进口的此类VCS硬件。

  （a）用于进一步制造、整合或集成到拟在美国销售或运营的完整联网车辆中的VCS硬件；或

  （b）已被安装、整合或集成到联网车辆或其子组件中、并拟作为完整联网车辆的一部分在美国销售的VCS硬件。

  BIS对VCS硬件进口商的定义进行了细化和调整。最终规则定义下的VCS硬件进口商将一般适用于向美国进口VCS硬件的原始设备制造商（OEMs），以及一级和二级供应商。同时，只有进口VCS硬件并打算将其纳入美国汽车供应链的实体才受最终规则的约束，向汽车行业以外的市场提供产品的VCS硬件进口商不受最终规则的约束。

  NPRM提议禁止三类交易，包括禁止的VCS硬件交易，禁止的覆盖软件交易，和相关的禁止交易（统称为禁止交易）。其中，相关的禁止交易在NPRM中被定义为由中华人民共和国或俄罗斯拥有、控制或受其管辖或指导的联网车辆制造商被禁止在美国知悉地销售包含VCS硬件或涵盖软件的完整联网车辆。在最终规则中，相关的禁止交易的定义（详见791.304 Related prohibited transactions）除前述内容外，还新增了更为清晰的指引，即（1）无论该VCS硬件或涵盖软件是否由中华人民共和国或俄罗斯拥有、控制或受其管辖或指导的人员设计、开发、制造或供应，落入前述相关的禁止交易的定义范畴内的交易均应适用该禁令；及（2）此类联网车辆制造商也被禁止在美国提供使用包含ADS的完整联网车辆的商业服务。

  BIS进一步解释到，相关的禁止交易的规则即使在由中华人民共和国或俄罗斯拥有、控制或受其管辖或指导的联网车辆制造商并未参与到VCS硬件或涵盖软件的设计和研发的情况下依然适用，因为其销售完整联网车辆的行为仍属于提供VCS硬件和涵盖软件的行为。

  NPRM项下的豁免情形最重要的包含三类，分别是针对VCS硬件的豁免、针对涵盖软件的豁免，以及针对中国或俄罗斯拥有、控制或受其管辖、指挥的联网汽车制造商的豁免。最终规则就针对VCS硬件的豁免增加了一种适用情形，即除VCS硬件与2030年之前的车型年份相关，或VCS硬件作为2030年之前的车型年份的联网车辆组件被进口这两种情形之外，新增“为2030年之前车型年的联网车辆的维修或保修而进口VCS硬件”。BIS新增这一情形主要是考虑到联网车辆制造商的保修或维修义务可能会延长至车辆制造日期之后的数年，BIS无意阻碍联网车辆制造商为使用2030年之前车型年车辆的用户更好的提供保修或维修服务。

  除上述重要修订之外，最终规则还参考收到的评论意见进一步细化了三种合规机制的具体实施要求、细化了记录保存的要求并列明保存文件的类型、新增对保密文件及第三方评估的要求，并为处罚及申诉程序制定了更为完善的流程和说明。企业宜参考最终规则的规定评估最终规则是否可能适用于相关业务，如适用，则进一步根据具体业务场景，参考相关禁止交易的要求调整业务模式、参考相关合规机制逐项落地合规措施，以满足最终规则的要求。

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